ТЕМА 32. |
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА ПРИ ПЕТРЕ I |
На протяжениии XVII в. организация власти и управления в России пережила значительные изменения. Ушли в прошлое Земские соборы, сложилась разветвленная система приказов, управление на местах перешло в руки назначаемых из центра воевод. Светская власть окончательно восторжествовала над церковной после "дела Никона".
Тем не менее система управления оставалась во многом архаичной. Функции многих приказов переплетались. Сосуществовали отраслевые и территориальные приказы. Нередко один и тот же приказ ведал и управлением, и судом, и сбором налогов. Методы работы в приказах и других органах управления оставались патриархальными, делопроизводство было неразвито. В 1682 г. было отменено местничество, но карьера служилого человека по-прежнему определялась его происхождением. Высший орган управления - Боярская Дума - формировался на основе родовитости,вследствие чего работоспособность его была зачастую невысока.
Старая система управления была не в состоянии справиться с обширными новыми задачами, поставленными Северной войной, требовавшей решительности и оперативности. Это побудило Петра I реформировать ее. Реформа проходила на протяжении ряда лет, новые органы управления поначалу встраивались в прежнюю систему и сосуществовали со старыми органами. Лишь к концу царствования Петра I новая система сложилась окончательно.
Петр не имел заранее строгого плана преобразований, однако, несомненно, руководствовался популярными в то время теориями государства и прежде всего - теорией камерализма. Камерализм требовал разделения функций отдельных звеньев управленческого аппарата, четкого определения круга обязанностей чиновников, персональной ответственности, учета документации.
Рационалистическое сознание XVIII в. полагало что общественный порядок может быть приведен к идеальному путем принятия разумных законов и точного их исполнения. В России, где власть монарха была абсолютной, вера во всесилие приказа и благодетельность тотального государственного контроля за жизнью подданных нашла благодатную почву.
Петр I считал, что он один знает, в чем благо для государства, а сопротивление его воле проистекает лишь от неразумия и лени. Для принуждения подданных к исполнению благодетельной монаршей воли и требовался мощный аппарат управления.
Уже в 1701 г. Петр I создал так называемую "консилию министров", в ведение которой перешли важнейшие дела, прежде реашвшиеся Боярской Думой. Дума не была упразднена, но постепенно перестала собираться. В консилии был установлен строгий порядок работы, регистрация документов, ведение протоколов, отчетности. Каждый министр отвечал за свой круг обязаннстей. Так происходила бюрократизация управления.
В 1711 г. консилию министров сменил "правительствующий Сенат", на время нередкого отсутствия царя становившийся коллективным главой государства. В первую очередь Сенат занимался поддержанием торговли, сбором налогов, контролем за правосудием. Решения принимались сенаторами коллективно и вступали в силу с общего согласия. Сенат располагал собственной канцелярией, которая постепенно разрослась и превратилась в весьма громоздкое ведомство.
В 1718 г. были 12 созданы коллегий, заменившие большинство приказов. Коллегии были построены по отраслевому принципу.
"Первейшие": Военная, Адмиралтейская, Иностранная (Армия, флот, дипломатические сношения с иностранными государствами). Президентами этих коллегий были соответственно: А.Д. Меншиков, адмирал Ф.М. Апраксин и канцлер Г.И. Головкин.
Торгово-промышленные: Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии (горно-добывающая промышленность, легкая промышленность, торговля).
Финансовые: Камер-, Штатс- и Ревизион-коллегии (сбор доходов, производство расходов, контроль за финансами).
Прочие: Юстиц-коллегия (разработка законов, контроль за судами), Вотчинная (земельные споры, наследование имений и т.п.), Главный Магистрат (управление городами).
Коллегию возглавлял президент. Решение принималось большинством голосов, в случае равенства голосов голос президента считался за два.
С созданием коллегий за Сенатом остались функции контроля, высшей судебной инстанции и законосовещательного органа при монархе.
В 1722 г. для надзора за деятельностью государственного аппарата была создана должность генерал-прокурора Сената. Подчиненные ему прокуроры назначались во все государственные учреждения. Первым генерал-прокуром был П.И. Ягужинский.
Наряду с прокуратурой надзор за должностными лицами осуществляли тайные агенты - фискалы. Фискал не нес ответственности за ложный донос, а в случае подтверждения сообщенных сведений получал половину штрафа, наложенного на преступника. Государство поощряло и доносы рядовых подданных.
Особенностью системы управления при Петре I являлась возможность личного вмешательства монарха в любой вопрос, минуя государственные органы. Для этого у Петра был личный аппарат - так называемый Кабинет Его Императорского Величества, который возглавлял кабинет-секретарь А.В. Макаров
В 1707-1710 гг. территория страны была разделена на 8 губерний. Губернии позднее разделились на 50 провинций. Провинции делились на дистрикты. Во главе губернии столя губернатор, который ведал сбором налогов, правосудием, набором рекрутов и т.п. В связи с созданием губерний были ликвидированы прежние территориальные приказы.
С формированием коллегий система государственного управления приобрела законченность: все местные органы были единообразны по всей стране и подчинялись соответствующему центральному ведомству. При этом бюрократический аппарат многократно разросся.
Высшие церковные иерархи неодобрительно относились к петровским преобразованиям. Церковь оставалась единственной в стране силой, формально самостоятельной по отношению к государственной власти. После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Петр не разрешил выбрать нового патриарха. Главой церкви стал местоблюститель патриаршего престола митрополит Стефан Яворский.
В 1721 г. был издан написанный видным публицистом петровской эпохи Феофаном Прокоповичем "Духовный регламент", прямо подчинивший руководство церковью царю. В соответствии с регламентом создана Духовная коллегия (с 1722 г. - Священный Синод). Во главе Синода стоял светский чиновник - обер-прокурор. Так церковь стала государственным учреждением. Священники приносили присягу в том, что обязаны донести, если узнают на исповеди о каких-либо антигосударственных намерениях. За нарушение этой присяги грозила смертная казнь.
Одновременно государство преследовало раскольников, понуждало иноверцев к переходу в православие. Православная церковь стала государственной, что с неизбежностью привело впоследствии к падению ее нравственного авторитета.
Петр I стремился привлекать на государственную службу способных людей вне зависимости от их происхождения. В связи с этим он изменил порядок прохождения службы. В 1722 г. была разработана Табель о рангах. Вся государственная службы была разделена на 3 вида: военная, статская и придворная. Военные чины, в свою очередь, делились на гвардейские, армейские и флотские. Высшим рангом был первый (фельдмаршал или канцлер), низшим - 14-й. С получением 14-го ранга на военной службе или 8-го ранга на статской службе присваивалось потомственное дворянство. Это открывало путь к карьере выходцам из податных сословий и, в то же время, способствовало пополнению дворянства наиболее способными из них.
Служба была для дворян обязательной и пожизненной. С тремясь побудить дворян служить, Петр в 1714 г. издал указ о единонаследии, запретив дробить дворянские имения при передаче по наследству. Имение должен был получать старший сын, остальным приходилось добывать пропитание службой. Даже купить имение можно было только после семи лет службы. За службу стали платить денежное жалованье. Одновременно указ о единонаследии окончательно уничтожил разницу между вотчиной и поместьем, официально разрешив наследование и куплю-продажу всех видов имений.
Таким образом, петровские реформы системы государственного управления способствовали окончательному установлению абсолютизма в России. Государственный аппарат значительно усилился и стал профессиональным. Произошла бюрократизация управления. Церковь превратилась в государственное учреждение. В петровском "регулярном" государстве человек был ценен не сам по себе, а лишь как часть государственного механизма.
Говоря о преобразованиях системы управления, важно показать, что они, с одной стороны, диктовались войной, а с другой стороны, продолжали и развивали тенденцию к централизации управления, проявившуюся в России уже в XVII в. (Прекращение Земских соборов, рост приказной системы, передача власти на местах в руки назначенных из центра воевод, формирование "полков нового строя", подчинение церкви светской власти и т.д.).
К теме о реформах политического устройства отосится также вопрос о создании регулярной армии. Он изложен в теме "Северная война". В данной теме его следует излагать после вопроса о системе центрального или местного управления.